La minería, por su carácter de concesión administrativa y la diversidad de sustancias aprovechables y tipología de yacimientos naturales, es probablemente la actividad más intervenida desde todos los puntos de vista por las administraciones públicas. Estos factores confieren ciertas particularidades al sector minero en materia de seguridad y salud que han de ser tenidas en cuenta por el técnico de PRL.
Antecedentes históricos. No es un ningún secreto que el nacimiento de la legislación en materia de seguridad y salud de los trabajadores fue muy posterior al inicio del “boom” industrial del mundo occidental. No es hasta mediados del siglo XIX cuando aparecen escritas unas normas y se realizan las primeras “inspecciones”, todo ello debido a la precariedad de los puestos de trabajo y a la elevada tasa de mortalidad, especialmente en el sector minero donde la naturaleza de los trabajos implicaba (y sigue implicando) riesgos singulares que hacen de este uno de los de más alto riesgo.
Pero la realidad es que hoy, siglo y medio después, la minería es probablemente la actividad más intervenida desde todos los puntos de vista por las administraciones públicas. Su carácter de concesión administrativa, unida a la amplia diversidad de sustancias aprovechables y tipología de yacimientos naturales, derivan en una regulación normativa muy específica y estrechamente vigilada que afecta a todos los ámbitos de la actividad.
Todos estos factores confieren ciertas particularidades al sector minero en materia de seguridad y salud que han de ser, al menos, tenidas en cuenta por el técnico de prevención de riesgos laborales.
Aplicando el principio de Pareto
Realmente, si tenemos en cuenta los antecedentes descritos, en las últimas tres décadas (el veinte por ciento del tiempo transcurrido desde el inicio del auge de la actividad minera en España) se han conformado alrededor del el ochenta por ciento de las leyes y normas que regulan la seguridad y salud en el sector. Así, derivado del antiguo Reglamento de Policía Minera y Metalúrgica de 1934, se redacta y aprueba en 1985 el actual Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera (R.G.N.B.S.M .), que será desarrollado por Instrucciones Técnicas Complementarias (I.T.C.) hasta el día de hoy como documento dinámico en constante actualización en función de diversas circunstancias como son las derivadas del progreso tecnológico o de la aparición de nuevas normativas de ámbito general que precisan adaptaciones supletorias para su compatibilidad, como ocurrió con la actual Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995 resultado de una transposición Directiva 89/391/CEE que posteriormente dio lugar a la aparición del Real Decreto 1389/1997, por el que se aprueban las disposiciones mínimas destinadas a proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en las actividades mineras.
Llega el desconcierto general
Esta profusión de normas ciertamente redundantes ha venido siempre acompañada de dudas, confusión y discrepancia generalizada en multitud de artículos y apartados, algo que ya se pone de manifiesto en la descripción del ámbito de aplicación y objetivos.
Así, el R.G.N.B.S.M. comienza literalmente su CapÍtulo I diciendo “El presente Reglamento Básico establece las reglas generales mínimas de seguridad a que se sujetarán las explotaciones de minas, canteras,(…)”, y continua en su Artículo 2 diciendo que “el presente Reglamento Básico tiene por objeto: 1.º La protección de las personas ocupadas en estos trabajos contra los peligros que amenacen su salud o su vida; 2.º La seguridad en todas las actividades especificadas en el artículo anterior (…)”.
Por otro lado, años más tarde, el mencionado Real Decreto 1389/1997 comienza diciendo en el Capítulo I: “Disposiciones generales, Artículo 1. Objeto. 1. El presente Real Decreto tiene por objeto establecer las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y salud de los trabajadores de las actividades mineras (…)”.
Además, y para mayor abundancia de controversia, el Reglamento Básico, a continuación de lo anterior, hace mención de forma rotunda a la obligación del nombramiento de un director facultativo de forma previa y como condición “sine qua non” para comenzar la actividad de explotación, dejando caer sobre este prácticamente todo el peso de la responsabilidad de su cumplimiento, para lo cual se hace constante referencia a esta figura, no solo en todo el articulado, sino también a lo largo de las I.T.C. que lo desarrollan. Hasta tal punto recae dicha carga en el director facultativo que le obliga a redactar unas Disposiciones Internas de Seguridad cuyo objeto es el de regular la “actividad interna de la empresa explotadora” –se supone que en materia de seguridad–, y tomando como referencia tanto el citado Reglamento Básico como las ITC que lo desarrolla.
Sin embargo, el Real Decreto 1389/1997 no hace referencia en ningún momento al director facultativo y descarga el peso de la responsabilidad de su cumplimiento directamente sobre el empresario titular de la explotación que tendrá que “garantizar la seguridad y salud de los trabajadores” para lo cual “tomará las medidas necesarias”, además de obligarlo a asegurar que se elabore y mantenga al día el “Documento sobre Seguridad y Salud que recoja los requisitos pertinentes contemplados en los capítulos III y V de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales” (D.S.S.).
Los actores
La aparición del RD 1389 supuso un cambio radical en cuanto a la planificación de la actividad preventiva sobre todo en las pequeñas explotaciones que constituían en ese momento la práctica totalidad. Este cambio generó gran confusión de funciones entre empresarios y técnicos tanto de la Administración como directores facultativos y Servicios de Prevención Ajenos que aún hoy perdura en muchos casos. Para intentar poner algo de orden, en el año 2.006 se publica la ITC MIE S.M. 02.1.01 2006-01-23, del R.G.N.B.S.M., que desarrolla el contenido del D.S.S. y que lo define diciendo que “es aquel en el que queda plasmado el proceso de elaboración, implantación y forma de aplicación de la planificación de la acción preventiva en la empresa, además de referir cómo se ha integrado la prevención de riesgos laborales en su sistema de gestión”. Parece que nos vamos aclarando hasta que seguimos leyendo: “en el Documento de seguridad y salud especifica la cualificación mínima de las personas o entidades que colaboran en la realización de dicho documento. Para la elaboración de este documento, el empresario deberá contar con el asesoramiento que considere adecuado, siempre que sea conforme a lo establecido en” (… toda la normativa anteriormente referenciada además del Estatuto del Minero).
El Reglamento Básico hace mención a la obligación del nombramiento de un director facultativo de forma previa
Todo esto queda rematado cuando a continuación especifica que “en todo caso deberá integrarse en el equipo de asesoramiento, al menos, un técnico universitario con competencia y experiencia suficiente en el sector de actividad”.
El reparto de la obra
Si a la escasa definición de la norma unimos la diversidad de opiniones y criterios derivados de la estructuración de la Administración (comunidades autónomas y Delegaciones Provinciales), el lío estaba garantizado.
Para resolver el enredo tenemos que echar mano al contenido mínimo del D.S.S. especificado con detalle en su I.T.C. anteriormente referida y al Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención.
Por tanto, el empresario para la redacción del D.S.S. tendrá que contar con un equipo formado por el propio director facultativo y los técnicos del servicio de prevención.
Aclarar las expectativas
En la mayoría de los casos las causas de las dificultades a la hora de la gestión e integración de las políticas preventivas arraigan en expectativas conflictivas o ambiguas entorno a los roles y objetivos, especialmente en multitud de pequeñas explotaciones, donde la comunicación entre el servicio de prevención (en la mayoría de los casos ajeno), la Dirección Facultativa y el propio empresario es casi nula.
Por lo tanto, permítaseme sugerir cinco principios básicos capaces de construir una relación adecuada que propicie los mejores resultados:
- Conformar un equipo equilibrado. Se trata de establecer un organigrama con personas accesibles y reales –definiendo la misión de cada miembro– y capaces de mantener los compromisos inherentes al puesto que están asumiendo.
- Nombrar un coordinador del equipo. Debe ser un puesto remunerado, asumido y reconocido por la organización en todos los aspectos. Como probablemente será una de las mejores inversiones de la empresa, la persona elegida en lo profesional ha de responder a un perfil cualificado y con cierta experiencia técnica en seguridad minera, y en lo personal ha de tener dotes de comunicación y liderazgo de grupos de trabajo.
- Planificar reuniones periódicas. Puesto de que se trata de la seguridad de las personas, es fundamental que el equipo se conozca, exponga y debata. La frecuencia de estas sesiones dependerá sobre todo del tamaño de la explotación, pero considero que al menos una vez al año por pequeño que sea el centro de trabajo.
- Establecer canales y procedimientos de comunicación. En la era de las comunicaciones no es entendible la ausencia de una comunicación fluida y permanente. Tenemos a nuestro alcance más medios que en toda la Historia. Es aconsejable plantear utilizar aplicaciones y plataformas informáticas accesibles por todos.
- Plantear un plan de formación asumible. En este aspecto las ITC 02.1.02 del R.G.N.B.S.M. “Formación preventiva para el desempeño del puesto de trabajo” nos facilita la labor ya que especifica tanto los contenidos, periodicidad, dedicación mínima y los requisitos que ha de reunir el profesorado. La formación es el mejor vehículo para evitar accidentes y enfermedades profesionales y esta norma marca los parámetros mínimos exigibles. La planificación debe de ser anual y en ella deben de intervenir y proponer todos los miembros del equipo asesor, incluyendo a los especialistas en Medicina del Trabajo y teniendo en cuenta las demandas de los representantes de los trabajadores.
